夏柱智，湖北黄石人，社会学博士，武汉大学社会学院副教授，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员。

如今，无论发达还是不发达地区的农民都不愿意转出户籍。不发达地区的农民预期到进城可能会失败而不得不返乡，保留农村户籍就可能保留承包地及宅基地；发达地区的农民普遍离农且有健全的社会保障，他们不愿意转户是对集体资产持升值预期，因外嫁女等特殊身份的权利问题而形成的激烈博弈正在不断上演。当然他们赞成常住人口城镇化，也就是说愿意在保留农村户籍身份基础上获得和城市人口一样的福利，这就是农村集体产权制度改革的逻辑。

也就是说，户籍问题之所以在不同地区表现不同，是因为农民利益诉求不同。学界的回应是，为了让农业转移人口放心地获取城市户籍身份，在城市就业、居住及享受各项公共服务，国家要进行农村集体产权制度改革。改革的主要内容是通过土地及集体资产的确权把农村户籍和农村承包经营权、宅基地使用权和集体资产分配权脱钩，包括已经完成的农村土地承包经营权确权，正在进行的农村宅基地、房屋确权和农村集体资产股份制改革。这无疑会引发农村基本经济制度的改变。下面以我在上海郊区一个村庄的调查为基础来讨论户籍制度改革问题。

一

上海远郊的NY村在2010年启动了“宅基地归并”项目，核心目标是吸引农民回乡居住，恢复乡村曾经的活力。地方政府认为，农村没有活力是因为之前不重视村容村貌整治，而农民也没有积极性和经济能力来整治，那么就需要政府投入。NY村宅基地归并项目中，农户得到的是约180~270平方米的独栋房屋，造价大约在30万元(包括新社区基础设施建设)。地方政府制定的最初预算是每户费用30万元，农户出10万元、集体出10万元、国家配套10万元，但事实上绝大多数是国家出的。

集体没有集体经济收入，其10万元是通过土地指标换的。当时的区领导拍胸脯说:“钱的问题不要卡了(每亩土地指标政府给)，80万元不能平衡，给90万元、100万元行不行？”无论是增减挂钩指标或耕占平衡指标交易，均是国家转移支付，而不应该理解为集体土地换来的价值。本来政府预期农户出10万元，最后户均仅出了3.5万元。关于这一段讨价还价的过程，村干部回忆说:“在村民代表会议上，农户认为这个价格太高，农民承担不住，后来(乡镇党委)书记说7万元行不行，农户开始同意，后来农户还是说不行，最后商定在3.5万元。”最后，NY村新社区建设的资金来源分别是：预期指标收入1.45亿元、土地整理项目资金1.2亿元和农户出资0.38亿元。

由于新社区太过于昂贵，上海市也不打算建第二个，下不为例。为了节约土地资源，NY村最新一期项目打算不再建别墅，而是五层带阁楼的多层小区。这一期满足的是那些有分配宅基地资格(不一定有房屋，却经过申请和政府批准有分户资格)，却没有在1~4期中获得房屋分配的农户的需求。在这个过程中，农民需求和制度安排之间存在巨大的矛盾，成为新社区建设过程中的不稳定因素。宅基地归并是农户自愿参与的，和征地拆迁性质不同，因此政府没有制定细致的规则。谁有资格分配新社区的住房，关系到如何界定享受宅基地权利的成员问题。由于涉及的利益很大，村庄内部利益博弈最为激烈，甚至有两个农民以跳楼相威胁。

争议首先集中在非农业人口的分配权利上。除了正常的农村户籍人口和非农业户籍人口外，还有诸多类型的人口的权利需要进行规定。在村庄，非农业人口有多种类型：干部和事业单位就业人员；评了县以上先进个人，主动把个人及家属户口迁出去的；小城镇户口;自理口粮户口；20世纪八九十年代考上中专后迁出去的。按照规定，小城镇户口和自理口粮户口这两类非农业人口可以算农业人口享受分配，其他三类则不算。当时第一类和第二类非农业户口不存在争议，他们在外一般有稳定职业，第五类则可能没有，所以他们强烈要求回村享受宅基地和住房安置待遇。

分户问题更为麻烦。“一户一宅”是保障农户居住条件的基本原则。“户”可能在不同地区有不同的含义，却有基本的规则：兄弟结婚之后要分户；老年人不可独立出来分户；夫妻不可以分户；父母不可以和未成年子女分户。发达地区宅基地不仅有居住价值，还有巨大的财产价值。依据市和区关于农村村民住房建设管理的相关政策，只要成户的，都能独立享受一宅。分户就能申请宅基地的规则促使农民想方设法分户，而这恐怕是原上海市规划和国土资源管理局(以下简称“规土局”)始料未及的。

二

在NY村宅基地归并过程中，各种类型的分户造成项目预算资金严重超标，是投资主体(原市规土局)最关心的问题。NY村的态度是，只要合法且合乎程序，农民可以分户。但农民分户原本就很不规范，村户数本来就偏多。按照2010年项目启动时的统计，有宅基地的户数为844户。NY村2009年的户籍人口为3279人，其中农业人口2016人，非农人口1252人，小城镇户口11人。1~2人户有174户，3~4人户有370户，5人户有150户，6人户及以上有150户，此外还有37户已批未建户。1~2人户占总户数的20%左右，表明了过去分户的不规范性。

2010年启动宅基地归并项目之后农民新分户数量高达248户(截至我去调查的2015年年末)，各类分户及住房分配需求全部被激活。分户主要有三种情况：四世同堂分户的有90户；兄弟姐妹分户的有108户，很多是外嫁女回到村庄要求分户；离婚产生的分户有50户，既有真离婚，也有假离婚。

能够分户的重要前提是在20世纪90年代颁发的宅基地证上登记了名字，即使后来嫁到其他地方，只要户口还在村庄，就可以申请分户，248户中就有30多户属于外嫁女或者“外嫁男”。村庄当然要对这些分户进行把关，分户最终还需要乡镇审核。本村的人互相熟悉，证明材料比较好收集，而那些嫁出去的人，则需要嫁入地提供证明材料，证明没有在现居住地享受过动迁政策，否则不允许在嫁出地享受叠加的优惠政策。由于分户这一情况不可避免，NY村规定，在2012年年初至2014年年底符合分户政策且进行分户登记的人才有资格购买建造多层住宅，过期不再计算。

分出的这248户，如果按照宅基地归并中别墅的建造标准，需要占地120亩左右，但是由于政策控制严格，这248户选择了建造多层住宅，占地面积约25亩。对于分户建房，村两委的意见是要等宅基地归并结束后再按有关规定审批，逐步建房，分户建房的所有费用一律由分户者自付。即使如此，由于使用廉价的集体土地，住房建筑费用不高，农户仍能获得极高的收益。

实际上到2015年年末，这248户的多层住房迟迟没有动工，原因就是国土部门虽然早些时候口头上同意了占地25亩的建设计划，但一直没有办理相关手续，近年来建设用地政策有所收紧。为此，不少村民多次到村委会讨要说法，如果村庄不尽快解决住宅建设问题，他们就会到镇和区里去。村干部努力做好沟通协商工作，一方面安抚群众，另一方面抓紧时间向上级反映情况。

三

地方如何评价NY村宅基地归并的模式呢?原上海市规土局并不推崇“NY模式”，称之为“有效果、没有效益”。这主要是从耕地保护的角度谈的，而从社会学角度来理解，“NY模式”的失败并不是NY村的失败。从个体村庄来看，NY村的建设是十分成功的：建设过程极为规范，巨额利益再分配的整个过程都没有出现重大的实质性冲突，村干部极有正气，农民也很满意。但从上海高度市民化的农民的需求和国家财政的分配效率来看，“NY模式”是失败的。

NY村农民处于已完成初步城市化、仍在进行深度城市化的阶段，农民目前的主要任务是进一步进入城市社会，其农村住房的衰落是农民成功融入城市却还没有足够能力和意愿回乡建房的必然结果。地方政府错误地理解了农村衰落的性质，在农民深度城市化阶段人为地推动“逆城市化”，结果仅是已经进城的农民有了休闲场所及额外的福利，政府却背上了越来越重的财政负担，财政投入效率很低。

我们可以估算财政投入及退出1亩宅基地的成本：按照第1~4期874户(844户和已批未建30户)，投入3.5个亿，退出宅基地200亩计，每亩需投入170万元之多，其中绝大多数是国家投人。如果计人第5期248户的投入，财政投入还要增加。新增的200多户原来就没有宅基地，现在按照政策有权分配宅基地，政府就得为他们建造新的房屋。此外，农民没有像城市商品房住户一样缴纳物业费的意识。为了新社区的环境整洁和基本服务，地方政府和村集体必须提供物业服务，集体每年为此投入资金就达到100万元以上。

四

综上所述，我得出以下判断:

第一，户籍问题很复杂，要区分类型，要认识到农民是理性的主体，户籍身份的根本是背后的福利。目前户籍制度保护农民在村庄中的福利，限制市民下乡、资本下乡，这体现了保护型的城乡二元结构。对于欠发达地区的普通村庄，虽然其户籍背后的福利远不如发达地区农村的好，但农民仍然十分珍视。在发达地区农村，由于有巨大的利益，户籍身份(集体经济组织成员)非常重要。在宅基地归并项目中，农户通过各种方式分户，要求享受宅基地权利，农户福利要求不断膨胀。

第二，在发达地区的远郊村，村庄景象看起来破败，但这并不是因为农民贫困，而是农民充分转移、融入城市的结果。农民生活面向外部，把收入投向城市住房和教育，为下一代获得较高的经济社会地位而努力，农村则留作养老场所。中西部农村则呈现出两种面貌，一种是农村住房破败，农业依然繁荣。如在湖北沙洋农村，农民进城购房，不注重农村住房建设，农村仅作为老人的农业生产场所和进城失败的退路，村中“面子竞争”的现象很少。另一种是农村、农业繁荣的同时，农民注重住房品质。如在湖北蕲春农村，农民在村中展开激烈的建房竞争，外出务工则是竞争的手段，城市资源不断输入村庄。

第三，宅基地作为农民的基本保障或者作为农民福利与财产权的体现，地位十分重要。在中西部地区，宅基地是农民廉价建房的基本保障条件，在应保尽保的同时要保持一户一宅、限制交易。在发达地区农村，农村劳动力充分转移，农民融入城镇程度高，宅基地是农民福利和财产权的体现，政府机械地应保尽保的结果就是宅基地分配秩序失控。越是让农民集中居住，农民就越会要求分户从而多分配宅基地及住房，也就是当地农民经常讲的一句话“动迁是一个翻身的机会”。农民会以各种理由，包括工厂臭气、噪声、垃圾场、高压线、高速公路沿线等，要求政府将村庄纳入动迁范围。